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Real Decreto 562/2025 · Artículo 21

Real Decreto 562/2025, de 1 de julio, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados sobre la cadena agroalimentaria y operaciones relacionadas.

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En el BOE: Artículo 21 ↗
Norma: Real Decreto · 01/07/2025 · Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes
Tipo: Restricción de derechos

Argumento de nulidad

La nulidad se sostendría en tres puntos. (1) Entrada sin notificación y en cualquier momento en «todo centro o establecimiento, instalación, medio de transporte o explotación», sin acuerdo de entrada motivado, sin distinguir los espacios que constituyan domicilio constitucionalmente protegido (una explotación familiar, una vivienda anexa o una bodega-vivienda) y sin remitirse expresamente a la autorización judicial. Esto limita el art. 18.2 CE sin cobertura expresa en una ley, que el art. 53.1 CE exige para regular derechos fundamentales. Frente a ello, la LGT (art. 142.2) prevé en ley el acuerdo de entrada y remite al art. 113 para el domicilio. (2) Los apartados 2.f), 2.g) y 3 imponen deberes de acceso directo a sistemas informatizados y a toda la documentación «industrial, mercantil y contable», con copia, «cuando lo consideren necesario». Esto es un deber de colaboración que limita derechos (art. 18, art. 38 CE) y que las únicas leyes aportadas no regulan: Ley 11/2001, art. 2.4, remite las potestades al Estatuto de la Agencia, no a este RD, y las DF genéricas (DF 1.ª Ley 11/2001, DF 5.ª Ley 17/2011) no sustituyen la cobertura legal específica. (3) El art. 21.4 presume «constitutiva de incumplimiento» la falta o defectuosa gestión de documentación. Una presunción desfavorable en materia sancionadora incide en la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) y en la reserva de ley del art. 25.1 CE y del art. 27 Ley 40/2015. Es dudoso que un reglamento pueda establecerla sin base legal expresa. El art. 21.1 también confiere a los agentes «el carácter de autoridad» y la facultad de pedir auxilio a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, algo que normalmente se atribuye por ley. En ámbitos fuera del Reglamento (UE) 2017/625 (calidad y fraude, art. 1.3 RD) no hay cobertura directa del Derecho de la UE.

Texto legal clave

«Las funciones y competencias de la Agencia, [...] con indicación de las potestades administrativas que correspondan, serán determinadas en el Estatuto» (art. 2.4 Ley 11/2001); «Se autoriza al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, dicte las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta ley» (DF 5.ª Ley 17/2011). Contraste: «Cuando [...] sea necesario entrar en el domicilio constitucionalmente protegido del obligado tributario, se aplicará lo dispuesto en el artículo 113 de esta Ley» (art. 142.2 LGT).

Mejor defensa de la validez

El art. 21 desarrolla la ejecución de los controles oficiales del Reglamento (UE) 2017/625, directamente aplicable. Ese Reglamento obliga a las autoridades competentes a controlar y atribuye a su personal acceso a establecimientos, documentación y sistemas de información de los operadores (arts. 5, 6 y 14, a verificar). El RD solo concreta y ordena facultades ya exigidas por el Derecho de la UE y que la legislación sectorial española ya acoge.
Las disposiciones adicionales a las que remite el precepto («salvo normativa propia que diga lo contrario», «de acuerdo con el título IV», cumplimiento del RGPD y de la LO 3/2018) muestran que el reglamento no pretende crear potestades ex novo. Sigue la técnica de colaboración reglamentaria admitida por el TS en materia de inspección: la ley fija el deber de colaboración y la potestad inspectora, y el reglamento regula el modo de ejercerla.
Hay habilitación legal expresa para el desarrollo reglamentario: DF 5.ª Ley 17/2011 («Se autoriza al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, dicte las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta ley») y DF 1.ª Ley 11/2001. Además, la legislación sectorial no aportada (Ley 28/2015 de calidad alimentaria, Ley 8/2003 de sanidad animal, Ley 14/1986 General de Sanidad, Ley 33/2011) suele contener la potestad inspectora, el deber de colaboración y la condición de agente de la autoridad. Si es así, el art. 21 reproduce o desarrolla normas con rango de ley.
La entrada en «domicilio» no queda autorizada por el precepto. La garantía del art. 18.2 CE y la regla de consentimiento o autorización judicial del art. 100.3 Ley 39/2015 (y art. 8.6 LJCA) se aplican directamente y permiten una interpretación conforme. El TC (SSTC 137/1985, 69/1999) distingue los locales de negocio y establecimientos del domicilio constitucionalmente protegido, que en personas jurídicas se limita en esencia a sede social y espacios de dirección. Los centros, instalaciones, medios de transporte y explotaciones que enumera el art. 21.2.a) no son por regla general domicilio. El silencio del reglamento sobre un límite constitucional directamente aplicable no lo vuelve nulo.
El acceso a documentación mercantil y contable (art. 21.2.g) y el deber de aportarla (art. 21.3) son deberes de colaboración ordinarios en la inspección administrativa. Limitan la libertad de empresa (art. 38 CE) de forma proporcionada, y los datos personales quedan sujetos al RGPD. No afectan al núcleo de un derecho fundamental que exija reserva de ley en sentido estricto.
La presunción del art. 21.4 es iuris tantum («salvo prueba en contrario»), se limita a la falta de documentación que afecte fundamentalmente a la determinación de los hechos o su calificación, y opera como regla probatoria. No tipifica ninguna infracción ni sanción, ni invierte la carga de la culpabilidad. Se acerca a la valoración de las actas de inspección (art. 77.5 Ley 39/2015) y puede reproducir una previsión legal sectorial.
La norma se dicta al amparo de las competencias estatales del art. 149.1.10.ª, 13.ª y 16.ª CE y su preámbulo invoca los principios de buena regulación. Los reglamentos ejecutivos de leyes sectoriales con habilitación expresa gozan en la práctica de amplio margen.

Quién podría usarlo

Un operador sancionado tras una inspección (explotación agraria, industria agroalimentaria, bodega o cueva de maduración) podría impugnar la sanción y, por recurso indirecto (art. 26 LJCA), atacar el art. 21 como fundamento del acto. Alegaría que la prueba procede de una entrada o de un acceso a documentación sin cobertura legal (prueba ilícita) o que la sanción se apoya en la presunción del art. 21.4. Las vías más rentables son las inspecciones sin previo aviso en recintos mixtos con vivienda y las sanciones fundadas en la falta de documentación.

Pendiente de comprobar

Texto vigente de las leyes sectoriales que realmente cubren la potestad inspectora y no figuran en el material aportado: Ley 28/2015 (defensa de la calidad alimentaria), Ley 17/2011 (título sobre control oficial y su régimen de infracciones y sanciones), Ley 8/2003 (sanidad animal), Ley 14/1986 y Ley 33/2011 (sanidad y salud pública), Ley 43/2002 (sanidad vegetal) y la legislación de semillas, piensos y subproductos. Hay que verificar si ya atribuyen la condición de autoridad, el acceso a establecimientos y documentación, el deber de colaboración y la presunción por falta de documentación.
Contenido exacto de los arts. 5, 6, 14 y 15 del Reglamento (UE) 2017/625 sobre derecho de acceso a locales y documentación, y alcance del art. 1.3 del propio RD (qué queda fuera del Reglamento).
Jurisprudencia de la Sala Tercera sobre colaboración reglamentaria en potestades de inspección y sobre la entrada en locales de negocio (el art. 8.6 LJCA y la doctrina del TC sobre domicilio de personas jurídicas, SSTC 137/1985, 69/1999, 22/1984 y 10/2002), y sobre la posibilidad de anulación parcial o interpretación conforme.
Doctrina del TS y del TC sobre presunciones y valor probatorio de documentación y actas en el procedimiento sancionador (art. 24.2 CE, art. 77.5 Ley 39/2015), y si el art. 21.4 reproduce un precepto legal.
Informe del Consejo de Estado sobre el proyecto (que se menciona en el preámbulo) y la versión del RD tras la tramitación. En concreto, si el dictamen formuló observaciones sobre el rango de las facultades de entrada y acceso.
Si el RD 562/2025 ha sido ya impugnado ante la Sala Tercera (recurso directo en plazo de dos meses desde su publicación) y el estado de esos recursos. Hoy, 30/10/2026, el plazo de impugnación directa ya habría vencido, por lo que solo cabría el recurso indirecto.
Estatuto de la AESAN (RD 19/2014) y el reparto con las comunidades autónomas, porque la ejecución de los controles corresponde en buena medida a ellas y su normativa autonómica puede ser la verdadera cobertura de las facultades de inspección.