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Orden TRM/59/2025 · Artículo 3

Orden TRM/59/2025, de 16 de enero, por la que se regula el certificado de conductor para la realización de la actividad de transporte público internacional de mercancías por carretera.

Probablemente nulo

En el BOE: Artículo 3 ↗
Norma: Orden · 16/01/2025 · Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible
Tipo: Otro

Argumento de nulidad

El art. 3.3 de la Orden TRM/59/2025 establece que, transcurridos cinco meses sin resolución, la solicitud 'se entenderá desestimada por silencio administrativo'. Eso invierte la regla general del art. 24.1 Ley 39/2015 (silencio positivo). Esa inversión solo cabe por 'norma con rango de ley' o por norma de Derecho de la UE o internacional aplicable en España, y una orden ministerial no tiene rango de ley. La DA 11.ª RLOTT es una habilitación reglamentaria genérica para 'aplicación y desarrollo' de un reglamento, y no puede suplir el rango legal que exige el art. 24.1. La DF única RLOTT, que se refiere solo al porcentaje de penalización de exámenes, es irrelevante. El Reglamento (CE) 1072/2009 regula el certificado de conductor, pero, según el preámbulo y el texto aportado, no prevé silencio negativo, así que tampoco aporta cobertura europea. Además, el certificado condiciona el ejercicio de la actividad de transporte internacional con conductores de terceros países, lo que activa la segunda frase del art. 24.1: la ley que disponga silencio desestimatorio en procedimientos de acceso a actividades o su ejercicio 'deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general'. No hay ley ni motivación de ese tipo en lo aportado. Procede declarar nulo el inciso por infracción de ley superior (art. 47.2 Ley 39/2015, con el principio de jerarquía del art. 128.2). El resto del precepto no resulta afectado, y la nulidad sería parcial.

Texto legal clave

"el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario." (art. 24.1 Ley 39/2015)

Mejor defensa de la validez

El plazo de cinco meses no es el vicio. El art. 21.2 Ley 39/2015 remite el plazo máximo a 'la norma reguladora del correspondiente procedimiento' y solo exige que no exceda de seis meses. Una orden ministerial puede fijarlo, y cinco meses cumple el límite. Tampoco hay conflicto con el art. 21.3, que solo opera con carácter supletorio (tres meses) cuando la norma reguladora no fija plazo.
La orden se dicta en desarrollo de la DA 11.ª RLOTT, que faculta al Ministro 'para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo de este Reglamento'. Una orden que regula el procedimiento de expedición del certificado de conductor del Reglamento (CE) 1072/2009 es colaboración reglamentaria ordinaria, y fijar plazo y efectos del silencio sería un complemento procedimental natural.
El art. 24.1 admite el silencio negativo si lo establece una 'norma con rango de ley'. Podría existir cobertura en la LOTT (Ley 16/1987), en algún régimen sectorial de autorizaciones de transporte o en una disposición adicional o transitoria de la Ley 39/2015 que mantenga regímenes de silencio anteriores. Ese texto no se ha aportado, y si existe, la orden solo reproduciría una regla legal.
La orden continúa el régimen de la orden anterior sobre certificado de conductor, que probablemente ya preveía silencio negativo. Cabría alegar que se limita a mantener una regla preexistente, que ha sido objeto de audiencia pública y dictamen del Consejo de Estado, y que no introduce una carga nueva.
El silencio negativo no impide resolver después: el art. 24.3.b obliga a resolver expresamente sin vinculación al sentido del silencio, y el art. 24.2 lo configura como mera garantía de acceso a recurso. El perjuicio para el administrado es limitado.
Si la nulidad se limitara al apartado 3, sería parcial: el resto del art. 3 sobrevive y se aplicaría el régimen supletorio de la Ley 39/2015. Esto reduce la utilidad práctica de declarar la nulidad y favorece una interpretación conservadora.

Quién podría usarlo

Una empresa transportista con una solicitud de certificado sin resolver tras cinco meses podría recurrir la desestimación presunta y atacar indirectamente el art. 3.3 (art. 26 LJCA), pues el plazo de dos meses para el recurso directo contra la orden, publicada en enero de 2025, ya ha vencido. Si prosperase, reclamaría el efecto estimatorio del silencio y un certificado de silencio (art. 24.4). El efecto estaría limitado por la regla de que no se adquieren facultades por silencio contra el ordenamiento (art. 47.1.f Ley 39/2015), y la Administración podría invocarla frente al interesado que no cumpla los requisitos del art. 3.2.

Pendiente de comprobar

Si la LOTT (Ley 16/1987), su Reglamento o alguna ley sectorial vigente establece silencio negativo para este procedimiento o para las autorizaciones de transporte. Es el punto decisivo y el texto aportado no lo cubre.
Las disposiciones adicionales y transitorias de la Ley 39/2015 sobre la pervivencia de regímenes de silencio de normas anteriores, y su versión vigente a fecha de hoy (2026-10-30).
El régimen de la orden derogada, que parece ser la Orden FOM/2861/2012 u otra anterior, para ver si ya establecía silencio negativo y si fue impugnada o validada.
Jurisprudencia de la Sala Tercera sobre nulidad de preceptos reglamentarios que establecen silencio negativo sin rango legal. Debe confirmarse su existencia y contenido, porque se cita aquí de memoria.
El texto del art. 5 del Reglamento (CE) 1072/2009 y de normas UE conexas, para descartar que alguna prevea un régimen de silencio.
Si el art. 3.3 ha sido modificado, corregido o anulado después de enero de 2025, o si hay recursos pendientes contra la orden.
La competencia estatal para regular el silencio en un procedimiento resuelto por las CCAA (arts. 149.1.18.ª y 149.1.21.ª CE), por si añade un motivo de nulidad.
El art. 128.2 Ley 39/2015 en su redacción vigente, que se cita de memoria y no figura en el texto aportado.