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Orden TED/934/2025 · Artículo 13

Orden TED/934/2025, de 1 de agosto, por la que se desarrolla el régimen jurídico de las entidades colaboradoras de la Administración hidráulica en materia de seguridad de presas y embalses.

Dudoso

En el BOE: Artículo 13 ↗
Norma: Orden · 01/08/2025 · Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
Tipo: Restricción de derechos

Argumento de nulidad

La habilitación del art. 8.1 RD 264/2021 es tasada: condiciones y procedimiento para obtener y renovar el título, actividades de las entidades colaboradoras, facultades y competencias de su personal y ámbito funcional. No alcanza a imponer limitaciones a los titulares de las presas. Las «obligaciones y responsabilidades de sus titulares» están reservadas por el art. 123 bis TRLA al Real Decreto, no a una orden ministerial. El art. 13.3 innova el ordenamiento con una restricción de la libertad de contratación y de empresa del titular (art. 38 CE, con reserva de ley del art. 53.1 CE) sin cobertura legal expresa. Opera como una consecuencia gravosa y no pecuniaria derivada de un acto de un sujeto privado, el certificado de no conformidad, que ni es acto administrativo ni tiene un cauce previsto de revisión. La prohibición es indefinida y no admite excepciones ni revisión, aunque la no conformidad sea errónea, discutible o imputable a la propia entidad. El titular queda bloqueado en la misma actuación, con un coste potencial en seguridad jurídica y en proporcionalidad. Esto contraviene el art. 128.2 Ley 39/2015 (los reglamentos no pueden vulnerar las leyes ni imponer cargas o prestaciones más allá de su función de desarrollo) y el principio de jerarquía normativa (art. 37 Ley 40/2015). La Disposición final segunda TRLA es una habilitación genérica que no basta para una orden ministerial, que exige habilitación específica para innovar sobre derechos de los particulares.

Texto legal clave

Art. 123 bis TRLA: «el Gobierno regulará mediante Real Decreto las condiciones esenciales de seguridad ... estableciendo las obligaciones y responsabilidades de sus titulares»; art. 8.1 RD 264/2021: la Orden establecerá «las condiciones y el procedimiento para obtener y renovar el título de entidad colaboradora, las actividades a las que se puede extender su colaboración, así como las facultades y competencias de su personal y su ámbito funcional de actuación».

Mejor defensa de la validez

El art. 123 bis TRLA habilita al Gobierno para regular «los procedimientos de control de la seguridad» y las «obligaciones y responsabilidades de sus titulares». El art. 8.1 RD 264/2021 remite a una orden ministerial para fijar «las condiciones y el procedimiento» de la colaboración de las entidades colaboradoras y «las actividades a las que se puede extender su colaboración». El art. 13.3 se integra en el régimen de los certificados que esas entidades emiten (art. 13.1-2), es decir, en el procedimiento de la actividad colaboradora, y no crea una obligación autónoma.
La regla es una cautela de integridad del sistema, no una sanción. Evita el «doctor shopping» o la búsqueda de un certificado favorable tras uno desfavorable. Protege la fiabilidad de la certificación y la imparcialidad exigida por la UNE-EN ISO/IEC 17020 (art. 8.2 RD 264/2021). Tiene finalidad de seguridad pública (proteger personas, medio ambiente y propiedades, art. 123 bis TRLA), no punitiva. No tipifica infracción ni fija sanción, por lo que el art. 128.2 Ley 39/2015 no se vulnera en sentido estricto.
El efecto es acotado. Solo veta contratar a otra entidad colaboradora para «la misma actuación» y no impide al titular subsanar el documento o la deficiencia y volver a someterlo, ni acudir a la Administración competente, que conserva la competencia de control. No se impone contratar una entidad colaboradora concreta, y la libertad de empresa admite límites razonables por razones de seguridad.
La Disposición final segunda TRLA habilita al Ministro para dictar normas reglamentarias de desarrollo en su ámbito. Y el reglamento ejecutivo puede completar la ley con reglas técnicas y de procedimiento no previstas expresamente, siempre que sean coherentes con su finalidad (colaboración reglamentaria admitida con amplitud en materia técnica y de seguridad).
El preámbulo justifica el aumento de cargas como «imprescindibles» y ligado a un control «riguroso, exhaustivo y especializado», lo que apoya su proporcionalidad y su necesidad.

Quién podría usarlo

Un titular de presa (concesionario hidroeléctrico, comunidad de regantes, etc.) con un certificado de no conformidad que quiera acudir a otra entidad colaboradora. También podría invocarlo una entidad colaboradora competidora. Dado que el plazo de recurso directo (art. 46 LJCA, dos meses desde la publicación en el BOE de agosto de 2025) ha vencido, la vía realista es el recurso indirecto del art. 26 LJCA contra un acto de aplicación, como el rechazo por la Administración de un segundo certificado, un requerimiento por incumplir la obligación de certificar, o un expediente derivado de ello. La alegación sería que el art. 13.3 excede la habilitación del art. 8.1 RD 264/2021 y vulnera el art. 38 CE.

Pendiente de comprobar

El texto íntegro del RD 264/2021 (en especial sus obligaciones para los titulares y los anexos de protocolos). Si ya prevé algo sobre el sentido o la repetición de las certificaciones, la orden estaría cubierta; si lo contradice, la tacha es más clara.
El art. 3.1.a) de la Orden y su anexo: qué actuaciones son obligatorias para el titular y cuáles voluntarias. Si la certificación es obligatoria, el bloqueo es más grave; si es voluntaria, la defensa gana peso.
Si la Orden prevé en otro precepto un cauce de subsanación, de revisión o de impugnación del certificado de no conformidad, o una vía para que la Administración decida en caso de discrepancia. Eso atenuaría mucho la tacha.
La jurisprudencia del TS sobre habilitación de órdenes ministeriales (exigencia de habilitación específica y límites del reglamento ejecutivo) y sobre entidades colaboradoras u organismos de control en otros sectores (OCA, ECA, ITV), así como sobre limitaciones reglamentarias a la libertad de empresa y la reserva de ley del art. 53.1 CE.
La competencia jurisdiccional: contra órdenes ministeriales suele conocer la Audiencia Nacional (art. 11.1.a LJCA), con casación posterior ante el TS. Y si existe ya algún recurso directo o sentencia sobre esta Orden.
La versión vigente del TRLA y de la Ley 11/2005 en la fecha de los hechos, y si alguna norma posterior con rango de ley (por ejemplo, una modificación del art. 123 bis) amplía la habilitación.
El dictamen del Consejo de Estado, si lo hubo, y la memoria del análisis de impacto normativo, para ver cómo se justificó esta restricción.