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Orden APA/1226/2025 · Disposición final primera

Orden APA/1226/2025, de 27 de octubre, por la que se desarrolla la estructura y funcionamiento del Registro general de fabricantes y otros agentes económicos de productos fertilizantes (REGFER) y se regula su actuación.

Probablemente válido

En el BOE: Disposición final primera ↗
Norma: Orden · 27/10/2025 · Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
Tipo: Otro

Argumento de nulidad

El mejor argumento de nulidad no es la falta de habilitación, sino su carácter finalista y limitado. La DF octava permite modificar anexos solo «a fin de su adaptación al progreso científico y técnico y a la normativa de la Unión Europea», con sujeción al procedimiento del capítulo VI. Fuera de esa finalidad, la segunda parte de la DF octava solo cubre las órdenes 'señaladas en los artículos 18 y 20', y el art. 18.1 habla de 'estructura y funcionamiento' y 'modo de operar', no del contenido de los datos que los operadores deben declarar. El propio preámbulo justifica la reforma por 'nuevas necesidades y prioridades', 'cuestiones informáticas' y requisitos de Eurostat, motivos que no encajan limpiamente en las finalidades tasadas. La parte C se reescribe por completo y amplía el contenido: bioestimulantes, importaciones, introducciones intracomunitarias, exportaciones, producción, porcentajes con inhibidores, N de estiércoles. El art. 18.8 RD habla solo de 'información mínima' y la orden eleva ese mínimo. Se trataría, así, de una modificación sustantiva del real decreto por norma de rango inferior, con nuevas cargas de información sancionables (arts. 27.2.a.2.º y 7.º Ley 30/2022, multa de 600 a 1.000 euros o apercibimiento), sin acreditación de que cada dato derive de una exigencia de la UE o del progreso técnico. La parte B es mucho más difícil de impugnar, pues cae de lleno en 'estructura' (art. 18.1).

Texto legal clave

«Se faculta al titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para modificar los anexos de este real decreto, de acuerdo con el procedimiento establecido en el capítulo VI, a fin de su adaptación al progreso científico y técnico y a la normativa de la Unión Europea, así como para aprobar las órdenes ministeriales señaladas en los artículos 18 y 20.» (DF octava RD 1051/2022)

Mejor defensa de la validez

La premisa del triaje es errónea: sí existe habilitación expresa. La DF octava del RD 1051/2022 dice: «Se faculta al titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para modificar los anexos de este real decreto... así como para aprobar las órdenes ministeriales señaladas en los artículos 18 y 20». La modificación de anexos por orden ministerial no vulnera la jerarquía normativa (art. 51 Ley 50/1997, art. 128 Ley 39/2015), porque es el propio real decreto el que abre esa vía. Es una técnica habitual y aceptada para contenidos técnicos y mutables.
La parte B del anexo X (estructura del código de registro) es 'estructura y funcionamiento' del REGFER. El art. 18.1 RD 1051/2022 remite expresamente su desarrollo a una orden ministerial: «Su estructura y funcionamiento y el modo de operar... se desarrollarán mediante orden ministerial». Además, el art. 18.3 dice que el registro seguirá la estructura de la parte B. Para que la orden pueda desarrollar esa estructura, tiene que poder fijar o ajustar el código. El código resultante (1+2+2+9 = 14 caracteres) es coherente internamente. Es una cuestión puramente organizativa o informática, sin carga material para el administrado.
La parte C ya existía en el RD 1051/2022, y el art. 18.8 ya imponía la obligación de remitir anualmente la 'información mínima' de esa parte. La orden no crea ex novo el deber ni su sujeto, ni su periodicidad, ni su destinatario (los órganos autonómicos). Solo actualiza el contenido técnico del anexo. Eso es colaboración reglamentaria clásica, no imposición de obligaciones nuevas por vía ministerial.
El preámbulo vincula la actualización de la parte C a los 'requisitos de Eurostat', es decir, a la normativa de la UE y al Plan Estadístico Nacional. Eso encaja en el fin de la DF octava («adaptación... a la normativa de la Unión Europea»). Es verosímil que se trate del reglamento europeo sobre estadísticas de insumos y productos agrícolas, aunque no consta en el texto aportado y hay que verificarlo. El carácter técnico y cambiante de las categorías de fertilizantes (porcentajes de N, P2O5, K2O, inhibidores, bioestimulantes) justifica la remisión a una norma ministerial ('progreso científico y técnico').
El anclaje legal de la obligación está en una ley. El art. 27.2.a).7.º y 2.º de la Ley 30/2022 tipifica como infracción leve no estar inscrito en el REGFER o no proporcionar la información requerida para su inclusión, y suministrar información incompleta o inexacta. La DF decimosexta faculta al Gobierno para la normativa básica sobre «uso sostenible de... nutrientes en los suelos agrícolas». La orden no tipifica ni sanciona, solo precisa el contenido de un deber de información ya previsto en el real decreto. Es compatible con la doctrina constitucional sobre colaboración reglamentaria (SSTC 83/1984 y 42/1987).
Se cumplieron cautelas procedimentales. El preámbulo declara consulta al Comité de Expertos (art. 27.4 RD 1051/2022), a las CCAA y al sector, audiencia e información públicas (art. 26.6 Ley 50/1997), y aprobación previa del Ministro de Transformación Digital. Todo ello sugiere cumplimiento del 'procedimiento establecido en el capítulo VI'. Además, el alcance de la orden es proporcionado: recoge datos para estadística, inventario de emisiones y controles oficiales, con exención para asesores y empresas de servicios que no comercialicen producto (art. 18.8 RD).

Quién podría usarlo

Un fabricante, importador o distribuidor al que se requiera, o que sea sancionado, por no remitir los datos de la parte C (art. 27.2.a.2.º y 7.º Ley 30/2022) podría recurrir ese acto de aplicación e impugnar indirectamente la Orden (art. 26 LJCA), alegando exceso sobre la habilitación finalista de la DF octava. El recurso directo (art. 46 LJCA, dos meses desde su publicación en BOE en octubre de 2025) está previsiblemente precluido a 30/10/2026. Solo quedaría la vía indirecta, y su éxito dependería de probar que concretos datos exigidos no responden a la UE ni al progreso técnico.

Pendiente de comprobar

Texto y versión vigente del capítulo VI del RD 1051/2022 (procedimiento de modificación de anexos, papel del Comité de Expertos del art. 27) y si se cumplió íntegramente. El preámbulo solo lo afirma.
Versión de la DF octava y del art. 18 RD 1051/2022 a 27/10/2025, por si fueron modificados después de diciembre de 2022.
Jurisprudencia de la Sala Tercera sobre habilitaciones reglamentarias a ministros para modificar anexos de reales decretos: si exige que la modificación sea técnica y no altere el contenido esencial, y cómo trata la remisión a una finalidad concreta.
Correspondencia entre cada dato de la parte C y la normativa de la UE (reglamento europeo sobre estadísticas de insumos y productos agrícolas, requisitos de Eurostat), el Plan Estadístico Nacional vigente y el RD 818/2018. Confirmar si hay datos que excedan estos mandatos (por ejemplo, el porcentaje comercializado con inhibidores o la separación de N de estiércoles).
Ley 12/1989 de la Función Estadística Pública: si la obligatoriedad de suministrar datos estadísticos exige que esté prevista en el Plan Estadístico Nacional o en una ley, y si el art. 18.8 RD es suficiente soporte.
Memoria del análisis de impacto normativo, informes de la Secretaría General Técnica y cargas administrativas, para ver cómo se justificaron los datos nuevos.
Punto distinto de la DF primera pero posiblemente más vulnerable: la obligación de relación electrónica de personas físicas por orden ministerial (art. 14.3 Ley 39/2015, no aportado; el art. 16.5 aportado contiene una previsión análoga). La jurisprudencia exige acreditar la capacidad técnica o económica del colectivo. La motivación del preámbulo ('sector en constante proceso de digitalización') es escueta.
Texto vigente de art. 51 Ley 50/1997 y art. 128 Ley 39/2015 en la fecha de la orden, y fecha exacta de publicación en BOE para confirmar la preclusión del recurso directo.