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Orden TED/1393/2025 · Artículo 4

Orden TED/1393/2025, de 2 de diciembre, por la que se establece la Instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente.

Dudoso

En el BOE: Artículo 4 ↗
Norma: Orden · 02/12/2025 · Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
Tipo: Otro

Argumento de nulidad

La habilitación del art. 16.5 RD 646/2020 es estrecha: la orden solo puede establecer la instrucción técnica «para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo». Fijar criterios técnicos no equivale a decidir quién sufraga los costes de vigilancia y corrección. El RD 646/2020 residencia las obligaciones postclausura en «la entidad explotadora» (art. 16.3 y 16.4) y no menciona al adquirente de los terrenos. La Ley 7/2022, tal como se aporta, tampoco lo hace: la DF 4.1.a) faculta al Gobierno, y no al Ministro, para «desarrollar reglamentariamente las garantías financieras», y la DF 4.2 no incluye ninguna habilitación ministerial sobre régimen de responsabilidad en vertederos clausurados. El art. 4.6.b) y el último párrafo extienden el deber de asumir costes, y la reclamación de lo gastado en ejecución subsidiaria, a personas que no son operadoras ni titulares del vertedero. Eso es innovar el régimen de responsabilidad mediante una orden ministerial, norma de rango inferior al RD que desarrolla, sin cobertura de rango legal y sin que la responsabilidad subsidiaria del propietario por suelos contaminados (que exige su propio procedimiento y declaración) pueda trasladarse automáticamente. La ejecución subsidiaria del art. 102 Ley 39/2015 presupone un obligado previo por título válido, que aquí no existe respecto del adquirente. La propia orden se contradice: su preámbulo afirma que «no impone requisitos adicionales a los ya existentes» y que «no contiene nuevas cargas administrativas», cuando el art. 4.6 crea una carga económica sobre terceros. La calificación como prestación patrimonial pública y la alegada retroactividad (art. 9.3 CE) son los argumentos más débiles, porque se trata de recuperación de costes, no de un tributo, y de costes futuros. El argumento central es la falta de cobertura legal y la extralimitación de la habilitación.

Texto legal clave

Art. 16.5 RD 646/2020: «el titular del Ministerio ... establecerá por orden ministerial la instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente». Art. 16.3: «la entidad explotadora será responsable de las tareas de mantenimiento adecuadas y de las tareas de vigilancia y control postclausura». DF 4.1.a) Ley 7/2022: «Se faculta al Gobierno ... a) Desarrollar reglamentariamente las garantías financieras previstas en esta ley.» Preámbulo de la orden: «no impone requisitos adicionales a los ya existentes».

Mejor defensa de la validez

El art. 4.6 no crea una responsabilidad ex novo en su primer tramo: impone los costes a las fianzas o garantías del art. 11.1.c) RD 646/2020, que ya existen para cubrir la fase de clausura y postclausura. Permitir que la autoridad dimensione la fianza teniendo en cuenta una eventual prórroga es colaboración reglamentaria interna y poco discutible.
El segundo escalón, los «titulares de los vertederos clausurados», coincide con lo que ya dispone el art. 16.3 y 16.4 RD 646/2020, que mantiene las obligaciones de vigilancia y control postclausura a cargo de la entidad explotadora y del titular. La prórroga de cinco años es una modalidad de esas mismas tareas, no una obligación nueva.
La ejecución subsidiaria con reclamación de costes (art. 102 Ley 39/2015) es una técnica general de la Administración. No exige habilitación sectorial específica, y la tasación de costes al obligado no es una prestación patrimonial de carácter público en el sentido de la STC 185/1995 y 182/1997, sino una recuperación de gasto frente a quien debía cumplir.
Respecto de los adquirentes de terrenos, cabe sostener que la orden solo aplica el régimen general de la legislación de residuos y suelos contaminados (Ley 22/2011 y Ley 7/2022), que prevé responsabilidad subsidiaria del propietario o poseedor. Quien adquiere el terreno de un vertedero clausurado conoce, o debe conocer, esa condición y la subroga en los deberes asociados al suelo.
El art. 16.5 RD 646/2020 habilita expresamente a la orden para fijar el estándar técnico, y el art. 16.3 permite a la autoridad fijar «la naturaleza y el calendario de las medidas correctoras». La regla sobre quién paga sería un complemento instrumental necesario para que la instrucción sea eficaz.
La responsabilidad del adquirente es solo subsidiaria y eventual: opera únicamente si la garantía se agota y por detrás del titular. La nulidad, de apreciarse, sería parcial y no afectaría a la instrucción técnica en su conjunto.

Quién podría usarlo

Un adquirente de terrenos (promotor, ayuntamiento o sociedad que compró el suelo del vertedero) al que la autoridad autonómica reclame los costes de una prórroga o de medidas correctoras tras agotarse la fianza. Podría impugnar esa resolución de reclamación y plantear recurso indirecto contra el art. 4.6 (art. 26 LJCA), alegando falta de cobertura legal, puesto que el plazo de recurso directo contra la orden ya habrá vencido. También podría hacerlo un titular que pretenda repercutir la carga en el adquirente, o que discuta el orden de prelación («y/o») entre titular y adquirente.

Pendiente de comprobar

Comprobar si la Ley 7/2022 (arts. sobre garantías financieras y sobre responsabilidad por suelos contaminados, que fijan responsables subsidiarios) o el art. 11 RD 646/2020 contienen una regla de rango suficiente sobre propietarios o adquirentes de terrenos de vertederos. El texto aportado de la Ley 7/2022 (DF 2, 4, 5 y 7) no es el relevante, y esa es la laguna principal del análisis.
Verificar las definiciones del art. 2 RD 646/2020 de «titular» y «entidad explotadora», y si el adquirente de los terrenos puede ser ya «titular» a efectos del RD.
Verificar el contenido exacto del art. 11.1.c) RD 646/2020 y si la fianza cubre expresamente prórrogas de vigilancia más allá del periodo mínimo de treinta años.
Buscar jurisprudencia de la Sala Tercera sobre extralimitación de órdenes ministeriales respecto de reales decretos, y sobre reglamentos que extienden responsabilidades a terceros sin cobertura legal (reserva de ley y principio de legalidad en la imposición de deberes patrimoniales).
Comprobar si la doctrina constitucional sobre prestaciones patrimoniales de carácter público (STC 185/1995, 182/1997) es aplicable a la recuperación de costes de ejecución subsidiaria, o si el encuadre correcto es el de responsabilidad por daño ambiental.
Confirmar la fecha de publicación en el BOE y de entrada en vigor de la orden para computar el plazo del recurso directo (art. 46 LJCA, dos meses) y confirmar que solo cabe la vía indirecta (art. 26 LJCA).
Revisar el informe del Consejo de Estado o los informes de la Abogacía del Estado en la tramitación, y las alegaciones de las comunidades autónomas y entidades locales sobre este apartado.
Determinar la interacción con la legislación autonómica y con la Ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental.