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Orden TED/1393/2025 · Artículo 5

Orden TED/1393/2025, de 2 de diciembre, por la que se establece la Instrucción técnica complementaria para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente.

Dudoso

En el BOE: Artículo 5 ↗
Norma: Orden · 02/12/2025 · Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico
Tipo: Restricción de derechos

Argumento de nulidad

La Orden menciona expresamente «posibles restricciones en el uso del terreno» como medida a adoptar, y esa figura no consta en el art. 16.3 RD 646/2020 tal como se ha aportado. Ese apartado solo regula la duración de las obligaciones de mantenimiento y vigilancia, la notificación de efectos negativos y el deber de acatar «la naturaleza y el calendario de las medidas correctoras». Habla de medidas correctoras, no de limitaciones del uso del suelo ni de «medidas adicionales». La habilitación del art. 16.5 se limita a «determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo», es decir, a un criterio técnico de cese, y no a definir las consecuencias jurídicas del incumplimiento ni a limitar facultades dominicales. Por tanto, una orden ministerial introduce una habilitación genérica y abierta (sin contenido, alcance, duración, procedimiento ni compensación) para restringir el uso del suelo, materia protegida por el art. 33.2 CE («La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes») y el art. 53.1 CE (reserva de ley para regular el ejercicio de los derechos). Ninguno de los preceptos legales aportados (arts. 33 y DF 2ª, 4ª, 5ª y 7ª de la Ley 7/2022) autoriza limitaciones de uso del suelo por clausura de vertederos. La DF 4ª solo faculta para desarrollar aspectos técnicos y no menciona esta materia. Además, la Orden remite a un art. 16.3 que no contiene lo que dice contener (y su preámbulo atribuye a ese artículo la prórroga y los análisis de riesgos específicos, que tampoco figuran en él). Eso apunta a una extralimitación del reglamento respecto de la norma que ejecuta (art. 128 Ley 39/2015 y jerarquía normativa, art. 47.2).

Texto legal clave

RD 646/2020, art. 16.3: «acatará la decisión de la autoridad competente sobre la naturaleza y el calendario de las medidas correctoras que deban adoptarse»; art. 16.5: «para determinar bajo qué circunstancias un vertedero clausurado ya no constituye un riesgo significativo para el medio ambiente». CE 33.2: «La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes».

Mejor defensa de la validez

La expresión «posibles restricciones en el uso del terreno» no crea ninguna restricción. Es una mención ejemplificativa y condicional dentro de una remisión a «alguna medida adicional de las señaladas en el artículo 16.3» del RD 646/2020. El contenido de las medidas y su legitimidad dependen de la norma remitida y de la ley, no de la Orden. Una interpretación conforme a la ley bastaría para salvar el precepto.
La Orden es una ITC dictada con habilitación expresa del art. 16.5 RD 646/2020, que a su vez desarrolla la Ley 7/2022 y la Directiva 1999/31/CE. La colaboración reglamentaria en materias con reserva de ley relativa es admisible cuando la ley fija los elementos esenciales. Aquí los fija el art. 16.3 RD: la autoridad decide la «naturaleza y el calendario de las medidas correctoras», y el riesgo ambiental justifica el régimen.
La reserva de ley del art. 33.2 CE es relativa. No impide que normas reglamentarias de ejecución recojan las consecuencias técnicas ya previstas legalmente de una instalación autorizada. Las restricciones concretas exigirán un acto administrativo individual, motivado y con audiencia, que es lo que se impugna en su caso, y que puede apoyarse en la Ley 7/2022 (suelos contaminados) o en la legislación urbanística y autonómica.
El precepto no impone cargas nuevas, como dice el preámbulo («no impone requisitos adicionales a los ya existentes»). La limitación del uso del suelo en un vertedero clausurado es una consecuencia inherente a la actividad autorizada y a su riesgo residual. Normalmente afecta al titular del vertedero o de los terrenos vinculados a la autorización, no a terceros ajenos.
Si procediera una privación singular o una limitación indemnizable, rigen las garantías generales: art. 33.3 CE, legislación de suelo y expropiación y responsabilidad patrimonial. La Orden no las excluye, así que no hay vulneración directa del 33.3 CE.

Quién podría usarlo

Un propietario de suelo (o promotor, o un ayuntamiento con planes urbanísticos sobre el terreno) al que la autoridad ambiental imponga una restricción de uso al cierre del programa de vigilancia podría recurrir ese acto y, por vía indirecta (art. 26 LJCA), impugnar el art. 5.1 alegando que carece de cobertura legal. También podría reclamar responsabilidad patrimonial por la limitación. Si la autoridad basa la restricción en una ley autonómica, urbanística o de suelos contaminados, el ataque pierde fuerza.

Pendiente de comprobar

Verificar el texto consolidado vigente del art. 16 RD 646/2020 (y sus modificaciones hasta 2026): el texto aportado no contiene «medidas adicionales», prórroga del programa ni análisis de riesgos específicos, ni restricciones de uso. Puede haber un error de cita de la Orden o una versión distinta del RD.
Comprobar si la Ley 7/2022 (arts. 98 a 105 sobre suelos contaminados, y cualquier precepto sobre clausura de vertederos o garantías postclausura) y la legislación autonómica o urbanística (TRLSRU, RDL 7/2015, indemnización por limitaciones) ofrecen cobertura legal a las restricciones de uso. Los textos aportados no lo hacen.
Revisar el art. 13 de la Directiva 1999/31/CE y su transposición, para ver si la limitación de usos forma parte del régimen postclausura exigido por la UE.
Buscar jurisprudencia de la Sala Tercera sobre colaboración reglamentaria en limitaciones del derecho de propiedad y sobre reglamentos o órdenes ministeriales que innovan respecto de su norma de cobertura. Comprobar también si el TS aplica en estos casos la interpretación conforme en lugar de la nulidad parcial.
Verificar el régimen de habilitación para órdenes ministeriales (Ley 50/1997, arts. 4 y 24, y la exigencia de habilitación específica de rango legal o por real decreto) y el informe del Consejo de Estado, si lo hubo, sobre este extremo en la tramitación.
Determinar, en un caso concreto, quién es el titular del terreno (titular del vertedero, entidad explotadora o tercero) y si la restricción deriva de la autorización original o es sobrevenida.
Confirmar que el plazo para recurrir directamente la Orden (dos meses desde la publicación del BOE de diciembre de 2025) ha vencido, lo que dejaría solo la vía indirecta.