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Real Decreto 315/2025 · Artículo 6

Real Decreto 315/2025, de 15 de abril, por el que se establecen normas de desarrollo de la Ley 17/2011, de 5 de julio, de seguridad alimentaria y nutrición, para el fomento de una alimentación saludable y sostenible en centros educativos.

Probablemente válido

En el BOE

Artículo 6 ↗

Norma

Real Decreto · 15/04/2025 · Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes

Tipo

Restricción de derechos

Análisis automático original

Argumento de nulidad

El art. 40.6 de la Ley 17/2011 contiene una prohibición legal con un objeto tasado («alto contenido en ácidos grasos saturados, ácidos grasos trans, sal y azúcares») y remite al reglamento solo la fijación de «estos contenidos», es decir, de los umbrales de esas cuatro categorías. El art. 6 del RD introduce una prohibición de venta sobre una sustancia distinta (cafeína), que no es un nutriente ni una grasa, sal o azúcar. Es una restricción de la libertad de empresa (art. 38 CE) sin cobertura legal específica, y una innovación, no un desarrollo. Una bebida energética sin azúcar y con cafeína quedaría permitida por la Ley y prohibida por el reglamento, lo que prueba que el RD amplía el contenido de la prohibición legal. La DF quinta, una habilitación genérica de ejecución, no sustituye a una habilitación específica para limitar derechos (art. 53.1 CE), ni autoriza al reglamento a ampliar el supuesto de hecho que el legislador delimitó. En el plano sancionador, el art. 50.2.d exige transgredir «criterios nutricionales», y la cafeína es un estimulante, no un criterio nutricional. El art. 50.2.c («en materia de nutrición») es demasiado genérico para colmar el principio de legalidad y tipicidad (art. 25.1 CE; art. 128.2 Ley 39/2015). Hay, por tanto, un exceso ultra vires y nulidad de pleno derecho conforme al art. 47.2 de la Ley 39/2015 (contradicción con la ley y regulación de materia reservada a ley). El apartado 2 no sana el defecto, pues solo modula el alcance de la prohibición.

Texto legal clave

«En las escuelas infantiles y en los centros escolares no se permitirá la venta de alimentos y bebidas con un alto contenido en ácidos grasos saturados, ácidos grasos trans, sal y azúcares. Estos contenidos se establecerán reglamentariamente.» (art. 40.6 Ley 17/2011)

Mejor defensa de la validez

• Habilitación genérica suficiente para un reglamento ejecutivo. La DF quinta de la Ley 17/2011 autoriza al Gobierno a dictar «las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta ley». El art. 1.1 fija como fin «un nivel elevado de protección de la salud» y «fomentar hábitos saludables, que permitan luchar contra la obesidad». El art. 40 se titula «Medidas especiales dirigidas al ámbito escolar». El art. 40.6 puede leerse como un mínimo legal, no como una lista cerrada: no contiene ninguna cláusula de exclusividad («solo», «únicamente») que impida al reglamento completar la protección escolar con otras bebidas de riesgo.
• La propia Ley presupone un desarrollo reglamentario más amplio que el del art. 40.6. El art. 50.2.c tipifica «el incumplimiento de las disposiciones establecidas por las normas de aplicación para la protección de los menores en el ámbito escolar, en materia de nutrición». El art. 50.2.d tipifica el incumplimiento de la prohibición de comercializar alimentos que transgredan «los criterios nutricionales que se determinen en el desarrollo reglamentario». Con ello el art. 6 no crea ninguna infracción ex novo: la tipificación está en la Ley y el RD se remite expresamente a su régimen sancionador, como dice el preámbulo. Así no se vulnera la prohibición del art. 128.2 de la Ley 39/2015 de que el reglamento tipifique infracciones.
• Principio de cautela y análisis del riesgo (art. 5.2 de la Ley 17/2011). La medida protege a menores frente a una sustancia con evidencia científica de riesgo en población infantil. El umbral de 15 mg/100 ml equivale a 150 mg/l, que es el umbral de «contenido elevado de cafeína» que fija el Reglamento (UE) 1169/2011 (Anexo III) para el etiquetado de bebidas. No es, por tanto, un criterio arbitrario, sino anclado en el Derecho de la UE (dato de memoria, a verificar).
• La reserva de ley del art. 38 CE es relativa: basta que la ley fije el núcleo esencial y el reglamento lo concrete. La ley ya establece la prohibición de vender en colegios productos nutricionalmente inadecuados. Además, el ámbito afectado es acotado y proporcionado: no hay veto general de mercado, solo la oferta en espacios gestionados por la Administración educativa, normalmente mediante concesión o contrato (art. 41 de la Ley, pliegos de prescripciones técnicas). Ahí rige una relación de sujeción especial y de condiciones de explotación. El apartado 2 excluye a los adultos en espacios no accesibles al alumnado, lo que refuerza la proporcionalidad. El Estado tiene título competencial en el art. 149.1.16.ª CE, y el Consejo de Estado dictaminó el proyecto (no vinculante, pero pesa).
• El texto del preámbulo aportado es solo el final. El inicio puede justificar expresamente la inclusión de la cafeína. El final menciona el protocolo de criterios mínimos del Programa 16 del PNCOCA y las medidas 83-85 del Plan Estratégico contra la obesidad infantil, que exigen que «toda la oferta alimentaria» cumpla esos criterios. Un tribunal puede apreciar que la cafeína en bebidas escolares es un criterio de «oferta alimentaria saludable» incluido en ese marco.

Quién podría usarlo

Se beneficiarían fabricantes y distribuidores de bebidas energéticas, operadores de vending y concesionarios de cantinas escolares. Como el plazo de recurso directo (dos meses desde la publicación en el BOE, art. 46.1 LJCA) ya ha vencido en octubre de 2026, la vía sería un recurso indirecto (art. 26 LJCA) contra una sanción, una resolución de contrato o una cláusula de pliego que aplique el art. 6, alegando la ilegalidad del reglamento. Si el órgano que conoce no fuera competente para el recurso directo, debería plantear cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo (art. 27 LJCA).

Pendiente de comprobar

• Texto íntegro del RD 315/2025 (no solo el final del preámbulo): si el inicio del preámbulo, el art. 1 o la memoria del análisis de impacto normativo justifican la cafeína como criterio nutricional, y si la DF segunda difiere la entrada en vigor del art. 6.
• Versión vigente del art. 40.6 y de los arts. 50 y 51 de la Ley 17/2011 a la fecha de los hechos (posibles modificaciones posteriores) y calificación y sanción de la infracción aplicable.
• Dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto: si advirtió expresamente del problema de cobertura legal de la cafeína.
• Jurisprudencia de la Sala Tercera del TS sobre límites del reglamento ejecutivo frente a la libertad de empresa y la protección de la salud pública, y sobre reglamentos sanitarios que añaden restricciones no previstas en la ley. Hay que contrastar si los precedentes son estrictos (innovación prohibida) o flexibles (principio de cautela y bases de la sanidad).
• Si las comunidades autónomas regulan las bebidas energéticas en centros escolares con norma con rango de ley (indicio de que el legislador sí actúa por ley en esta materia) o solo por decreto, y su relación con el art. 6.
• Si el RD fue notificado conforme a la Directiva (UE) 2015/1535 (TRIS), por si se tratara de una regla técnica no notificada, y compatibilidad con el Reglamento (UE) 1169/2011 y el art. 34 TFUE.
• Si ya existe algún recurso directo pendiente o resuelto contra el RD ante la Sala Tercera, y su fecha de publicación en el BOE para computar plazos (art. 46.1 LJCA).