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Real Decreto 396/2025 · Artículo 6

Real Decreto 396/2025, de 20 de mayo, por el que se regula el pasaporte de servicio.

Dudoso

En el BOE: Artículo 6 ↗
Norma: Real Decreto · 20/05/2025 · Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes
Tipo: Otro

Argumento de nulidad

El art. 6.2 hace a una persona responsable por hechos de otra (adultos incluidos: cónyuges, parejas de hecho y familiares mayores de edad hasta primer grado) sin que ninguna ley lo prevea. Si la responsabilidad es administrativa o sancionadora, la reserva de ley formal lo impide. El art. 27.1 Ley 40/2015 exige que las infracciones estén previstas por una Ley. El art. 28.1 limita la sanción a quienes sean responsables «a título de dolo o culpa». El art. 28.4 reserva a «las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores» la facultad de prever que unas personas respondan del pago de sanciones impuestas a quienes dependan de ellas. El reglamento no puede crear un título de imputación por hecho ajeno: no «especifica o gradúa» un cuadro legal, sino que introduce un sujeto responsable nuevo (art. 27.3). La LO 4/2015 refuerza este argumento: el pasaporte es «personal, individual e intransferible» y el deber de custodia recae en 'los titulares' de cada pasaporte (art. 11.1 y 11.4), no en un tercero. Las habilitaciones invocadas son genéricas y se refieren al «régimen jurídico del pasaporte»; ninguna alude a responsabilidades de terceros. Además, el art. 59.1 Ley 2/2014, tal como figura en el texto aportado, trata del apoyo a las familias de los funcionarios destinados en el exterior y no menciona el pasaporte, por lo que cubre mal la regla. Si la responsabilidad se concibe como civil o patrimonial, tampoco hay base: el art. 1903 CC solo alcanza a padres, tutores y similares, no a cónyuges ni a adultos. El precepto es además indeterminado: no dice qué consecuencias tiene la responsabilidad, ante quién se exige ni con qué procedimiento, lo que agrava la inseguridad jurídica (art. 9.3 CE).

Texto legal clave

Art. 28.4 Ley 40/2015: «Las leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores podrán tipificar como infracción el incumplimiento de la obligación de prevenir la comisión de infracciones administrativas por quienes se hallen sujetos a una relación de dependencia o vinculación. Asimismo, podrán prever los supuestos en que determinadas personas responderán del pago de las sanciones pecuniarias impuestas a quienes de ellas dependan o estén vinculadas.» Art. 11.1 LO 4/2015: «documento público, personal, individual e intransferible».

Mejor defensa de la validez

El art. 6.2 no tipifica ninguna infracción ni prevé sanción, procedimiento sancionador o cuantía. Sin contenido punitivo, los arts. 25, 27 y 28.1 Ley 40/2015 no son el parámetro de control. Cabe una interpretación conforme: se trata de una regla de ordenación interna del régimen del documento, no de ius puniendi.
La habilitación del art. 12.3 LO 4/2015 («desarrollar esta Ley en lo referente al régimen jurídico del pasaporte») y la DF 4ª («disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación») cubren una colaboración reglamentaria amplia. El pasaporte de servicio es una categoría que la ley no regula, por lo que el reglamento cuenta con un margen mayor que en un reglamento ejecutivo de una ley que sí lo regule. El art. 11.4 LO 4/2015 ya impone al titular deberes de custodia y conservación con diligencia.
Los titulares indirectos solo obtienen el pasaporte por su vínculo con el titular directo, que es quien lo solicita y ocupa el puesto. Es razonable que este responda, en el marco de su relación de servicio con el Ministerio (relación de sujeción especial), de que el documento no se use indebidamente. Es un contrapeso proporcionado a un beneficio que se concede por derivación.
La responsabilidad es solo «subsidiaria»: opera después de la del autor directo. Es menos gravosa que la responsabilidad por hecho ajeno del art. 1903 CC. Podría entenderse como un recordatorio de reglas civiles o patrimoniales ya existentes.
El reglamento fue sometido al dictamen del Consejo de Estado y su preámbulo justifica la regla por razones de seguridad jurídica y de clarificación de la retirada y devolución. La jurisprudencia admite la colaboración reglamentaria en el régimen de documentos públicos. La reserva de ley en materia sancionadora es relativa y admite especificaciones reglamentarias (art. 27.3 Ley 40/2015).

Quién podría usarlo

El beneficiario sería un titular directo (personal de Misión, Representación u Oficina consular) al que el Ministerio intente exigir algo por un uso indebido de un familiar: retirada del pasaporte propio, reintegro de costes o consecuencias en la relación de servicio. Como el plazo de dos meses para el recurso directo ya habrá vencido (el BOE publicó el real decreto en mayo de 2025), la vía sería el recurso indirecto del art. 26 LJCA contra ese acto de aplicación, alegando que el art. 6.2 carece de cobertura legal. Sin un acto concreto de aplicación, la regla seguirá siendo difícil de impugnar por su falta de efectos.

Pendiente de comprobar

El resto del real decreto: definición de titular directo e indirecto, causas de retirada y devolución, y si alguna norma del RD anuda una consecuencia concreta (retirada, denegación de nuevos pasaportes) al uso indebido.
El régimen sancionador de la LO 4/2015 (arts. 35 y ss.) y la legislación sobre falsedad documental. Hay que ver si alguna infracción legal cubre el uso indebido del pasaporte, y si la LO 4/2015 prevé responsabilidad de terceros.
Naturaleza jurídica de la 'responsabilidad subsidiaria': si la memoria del análisis de impacto normativo y el dictamen del Consejo de Estado la califican como sancionadora, civil, patrimonial o disciplinaria. Esto determina el parámetro aplicable (arts. 25.1 y 27 CE o el art. 1903 CC).
Jurisprudencia del TS y TC sobre la reserva de ley y la responsabilidad por hecho ajeno (SSTC 42/1987, 83/1984, 305/1993 y 132/2001, y doctrina del TS sobre reglamentos que innovan el régimen sancionador).
Redacción exacta y vigente del art. 59.1 Ley 2/2014. El texto aportado (apoyo a las familias) no parece coincidir con la referencia al pasaporte que hace el preámbulo, y conviene verificar el artículo citado por el preámbulo y la corrección de errores (BOE-A-2025-11957).
Fecha de publicación y entrada en vigor del real decreto, para calcular el plazo de recurso directo.
Si existen sentencias o recursos pendientes contra el RD 396/2025, o normas de desarrollo (orden ministerial) que concreten las consecuencias del art. 6.2.