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Orden HAC/459/2026 · Artículo 8

Orden HAC/459/2026, de 22 de abril, de declaración de suministros y servicios de contratación centralizada y por la que se determina el procedimiento de su contratación.

Probablemente válido

En el BOE: Artículo 8 ↗
Norma: Orden · 22/04/2026 · Ministerio de Hacienda
Tipo: Sanción

Argumento de nulidad

La medida opera como una exclusión temporal de una vía de contratación por incumplimiento, con finalidad claramente disuasoria y aflictiva, impuesta unilateralmente por la Administración. Puede durar años: los acuerdos marco y sistemas dinámicos tienen vigencia prolongada, con prórrogas, y el precepto la liga a toda esa duración. Ni el art. 229 LCSP ni otra norma con rango de ley prevén expresamente esta consecuencia: el art. 229.4 habilita para el «contenido y procedimiento» y los «criterios para determinar su alcance», no para crear consecuencias gravosas, y el art. 229.6 solo faculta a la Junta para medidas de «velar por la correcta aplicación» (herramientas informáticas, informes vinculantes), de naturaleza preventiva y de control, no sancionadora. Si se califica como sanción en sentido material, vulnera la reserva de ley del art. 25.1 CE y el art. 27.1-3 Ley 40/2015 (la Ley, no un reglamento, define infracciones y sanciones; el reglamento solo puede especificar o graduar «sin constituir nuevas infracciones o sanciones»). Es además un paralelo de las prohibiciones de contratar, que requieren ley. El art. 25.4 Ley 40/2015 excluye la aplicación del capítulo legal, no las garantías constitucionales del art. 25 CE, que se proyectan sobre cualquier medida materialmente punitiva. Por último, se predetermina la discrecionalidad de la propia Dirección General al vedarle acordar una nueva adhesión, sin graduación ni proporcionalidad vinculada a la gravedad del incumplimiento.

Texto legal clave

Art. 229.6 LCSP: «La Junta de Contratación Centralizada podrá establecer ... las medidas que considere adecuadas para velar por la correcta aplicación por las entidades adheridas de los términos, condiciones e instrucciones que lo regulan, pudiendo acordar la utilización de herramientas informáticas específicas, la emisión de informes preceptivos y vinculantes o cualquier otro medio adecuado a este fin.» / Art. 25.4 Ley 40/2015: «Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público».

Mejor defensa de la validez

Habilitación expresa. El art. 229.4 LCSP remite a Orden ministerial «el contenido y procedimiento de los acuerdos de adhesión ... así como los criterios para determinar su alcance». Es una remisión específica, no genérica, y cumple el art. 4.1.a) Ley 50/1997 (potestad reglamentaria ministerial solo cuando la ley la atribuye). El «contenido» del acuerdo incluye lógicamente sus efectos y su extinción, y el propio art. 8.3 exige que el acuerdo recoja «las obligaciones y efectos que se derivan de la adhesión».
Cobertura legal del deber de cumplimiento. El art. 229.6 LCSP dispone que la adhesión «implicará el compromiso de la entidad adherida de cumplir los términos y condiciones establecidos en los pliegos ... así como las instrucciones que la Junta de Contratación Centralizada dicte». La Junta puede además adoptar «las medidas que considere adecuadas para velar por la correcta aplicación», incluido «cualquier otro medio adecuado a este fin». Es una cláusula abierta de colaboración reglamentaria que ampara consecuencias del incumplimiento.
No es una sanción en sentido estricto. La resolución del acuerdo de adhesión por incumplimiento es la consecuencia contractual o convencional típica de la vulneración de un pacto (resolución por incumplimiento). La imposibilidad de readherirse al mismo acuerdo marco o sistema dinámico durante su vigencia es un efecto de esa resolución, sin tipificación de conducta ni cuantía punitiva. La adhesión además no es un derecho: el art. 229.3 LCSP la condiciona («en su caso», «siempre que ... la planificación y gestión de la contratación centralizada ... permitan la extensión»). Denegar una nueva adhesión a quien incumplió es ejercicio de una potestad de gestión, no un castigo.
El art. 25.4 Ley 40/2015 excluye la aplicación del Capítulo III (legalidad y tipicidad de los arts. 25 y 27) respecto de «quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público». La adhesión se regula en el art. 229 LCSP, de modo que el art. 27 Ley 40/2015 invocado en el triaje queda desplazado por la propia ley.
Los destinatarios son entes del sector público, no ciudadanos o administrados particulares. La garantía de reserva de ley sancionadora del art. 25 CE está pensada para la protección de la esfera de libertad y patrimonio de los administrados. Una medida organizativa entre entes públicos, de adhesión voluntaria y aceptada en sus términos (art. 8.3: la solicitud contiene el «compromiso de cumplir»), tiene un anclaje débil en ese régimen.
Proporcionalidad y alcance limitado. Solo afecta al mismo acuerdo marco o sistema dinámico, solo durante su vigencia, y no impide la adhesión genérica ni a otros instrumentos. Es una medida razonable de gestión para proteger la eficacia de un sistema de racionalización (art. 229.5-6) y de aplicación discrecional («podrá resolver»).

Quién podría usarlo

Una entidad adherida (comunidad autónoma, universidad, ente local o fundación pública) a la que se hubiera resuelto la adhesión específica y denegado volver a adherirse al mismo acuerdo marco podría impugnar el acto de resolución o de denegación y pedir, por recurso indirecto (art. 26 LJCA), la nulidad de la última frase del art. 8.3 de la Orden por vulneración de la reserva de ley sancionadora. El beneficiado sería esa entidad, que recuperaría el acceso al instrumento. Si prosperase, solo caería el efecto de exclusión: la facultad de resolver el acuerdo se mantendría como efecto convencional ordinario y no se vería afectado el resto del sistema.

Pendiente de comprobar

Jurisprudencia del TC (SSTC 42/1987, 77/1983, 242/2005 y las que delimitan el concepto material de sanción) y del TS sobre si las consecuencias del incumplimiento en relaciones contractuales, convencionales o interadministrativas quedan fuera del art. 25 CE.
Si las consecuencias análogas (prohibiciones de contratar, exclusión de listas o registros) han exigido rango legal en jurisprudencia del TS sobre los arts. 71-72 LCSP, y si cabe la analogía con una entidad pública adherida.
Naturaleza jurídica del acuerdo de adhesión: ¿contrato, convenio (art. 47 y ss. Ley 40/2015, con resolución por incumplimiento del art. 51) o acto administrativo bilateral? Condiciona qué efectos de la resolución son naturales.
Si se solicitó dictamen del Consejo de Estado (art. 22.3 LOCE): el preámbulo solo cita informe de la Junta Consultiva y aprobación previa del Ministro para la Transformación Digital. Valorar si es reglamento ejecutivo que lo exigía.
Versión vigente del art. 229 LCSP a la fecha de la Orden y a hoy (2026-10-30): el texto aportado recoge la reforma de los apartados 3 y 6 por la Ley 31/2022. Verificar reformas posteriores y si existe otra norma legal que ya prevea efectos del incumplimiento.
Contenido de los pliegos y de los acuerdos de adhesión tipo: si la exclusión de readhesión ya figura como cláusula aceptada contractualmente, lo que reforzaría la tesis de la consecuencia pactada.
Si la Orden prevé procedimiento contradictorio y motivación previa a la resolución (art. 8.3 no lo detalla) y si hay recurso o impugnación específica del acto de resolución.