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Orden TES/567/2026 · Artículo 23

Orden TES/567/2026, de 27 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones a proyectos de economía social y de responsabilidad social de las empresas y para sufragar parcialmente los gastos de funcionamiento de las entidades asociativas y representativas de la economía social de ámbito estatal.

Probablemente válido

En el BOE: Artículo 23 ↗
Norma: Orden · 27/05/2026 · Ministerio de Trabajo y Economía Social
Tipo: Sanción

Argumento de nulidad

El mejor argumento es la contradicción con el art. 37.1.g) LGS, que es legislación básica (DF 1.ª). Esta letra regula los incumplimientos de obligaciones y compromisos 'distintos de los anteriores' y los condiciona a que de ellos 'se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones'. El art. 23.2.e) de la orden califica de causa de reintegro total 'cualquier otro incumplimiento de las condiciones impuestas con motivo de la concesión', sin ese filtro de gravedad. Eso invierte la lógica legal, porque convierte en causa de reintegro total lo que la ley reserva a los casos que impiden verificar los fondos o el objetivo. El art. 37.1.i) no cubre el exceso: la habilitación para añadir supuestos no puede vaciar el régimen específico del 37.1.f) y g), ni el 37.2 (cumplimiento aproximado) ni el art. 17.3.n) (criterios de graduación que 'deberán responder al principio de proporcionalidad'). Hay además una incoherencia interna: la letra e) del 23.2 choca con el 23.1 y con el 23.3 ('salvo que pueda constituir causa de reintegro total'), lo que genera inseguridad jurídica. También hay descoordinación en los umbrales: el 23.2.a) y el 23.3.a) hablan del 35 % del 'importe concedido' y el 23.3.a) y b) del 35 % del 'coste total del proyecto'. Además, el 23.3.a) y b) exigen 'superior al 35 %' y el 23.2.a) 'no alcance el 35 %', de modo que el 35 % exacto queda sin regular.

Texto legal clave

Art. 37.1.g) LGS: 'Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios (...) distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas...'. Art. 17.3.n) LGS: 'Criterios de graduación de los posibles incumplimientos (...) deberán responder al principio de proporcionalidad.'

Mejor defensa de la validez

El art. 37.1.i) LGS permite reintegro 'en los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención'. La orden de bases (art. 17.1 LGS) es esa normativa reguladora, así que la habilitación legal es expresa y no solo genérica. Que el art. 23.2.e) tipifique un supuesto de reintegro total no es en sí mismo ultra vires.
La sospecha del triaje lee mal el precepto. El art. 23.1 no impone reintegro total por cualquier incumplimiento. Dice que el reintegro será 'total o parcialmente' y 'a la vista de la naturaleza y causas del incumplimiento', lo que incorpora la proporcionalidad como regla general. El art. 23.2 solo enumera supuestos que 'se considerará' total 'entre otras' circunstancias, es decir, no es un listado cerrado ni automático.
El art. 23.2.e) es una cláusula residual. Los incumplimientos de menor entidad ya están tipificados como parciales en el art. 23.3 (letras c, d, e y f: cofinanciación del 15 %, modificaciones no autorizadas, concurrencia no comunicada, difusión). Por especialidad, esos supuestos prevalecen sobre la cláusula general, que solo alcanzaría a los incumplimientos de condiciones esenciales no graduados expresamente.
Es posible una interpretación conforme con el art. 37.2 y el art. 17.3.n) LGS, y por tanto con el principio de conservación de la norma. Así leído, el 'cualquier otro incumplimiento' del 23.2.e) debe afectar a la finalidad o al modo de conseguirla (art. 37.1.f LGS), y el órgano concedente debe graduar según el 23.1 y el 23.3. Los tribunales suelen preferir esa lectura a la anulación de la norma.
El art. 23.3 y los umbrales del 35 % cumplen formalmente la exigencia del art. 17.3.n) LGS de fijar criterios de graduación que respondan a la proporcionalidad. La jurisprudencia suele admitir umbrales porcentuales como criterio de graduación.
La alegación de los arts. 25 CE y 27 Ley 40/2015 es débil. La jurisprudencia mayoritaria entiende que el reintegro del art. 37 LGS no es una sanción sino una consecuencia del incumplimiento de las condiciones de la ayuda, y que las infracciones y sanciones están en el Título IV LGS. La reserva de ley sancionadora no sería el parámetro adecuado.

Quién podría usarlo

Un beneficiario al que se exija reintegro total por un incumplimiento menor o formal (por ejemplo una condición accesoria de la resolución de concesión) podría recurrir esa resolución e impugnar indirectamente el art. 23.2.e) (art. 26 LJCA), alegando contradicción con los arts. 37.1.g), 37.2 y 17.3.n) LGS. Lo más probable es que el tribunal anule el acto concreto por desproporcionado, aplicando directamente la ley o una interpretación conforme, sin declarar nula la norma.

Pendiente de comprobar

Jurisprudencia del TS sobre la proporcionalidad del reintegro y la doctrina del cumplimiento sustancial o aproximado (art. 37.2 LGS). Verificar sentencias concretas, que no constan en el material aportado.
Jurisprudencia sobre el alcance del art. 37.1.i) LGS: si las bases pueden añadir causas de reintegro total sin el filtro de los apartados f) y g).
Jurisprudencia que confirme o niegue la naturaleza no sancionadora del reintegro, para descartar o confirmar el parámetro de los arts. 25 CE y 27 Ley 40/2015.
Que el texto del art. 37 y del art. 17.3.n) LGS aportado siga vigente a fecha de hoy (30/10/2026) y no haya sido modificado tras la reforma de 2017.
Los preceptos del Reglamento de la LGS (RD 887/2006) sobre reintegro y graduación de incumplimientos.
La redacción de los artículos equivalentes de la Orden TES/889/2024 (derogada) y de otras bases ministeriales comparables, para ver si la cláusula residual es una práctica pacífica y no ha sido anulada.
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo y los informes de la Abogacía del Estado y de la Intervención Delegada, por si justifican expresamente el art. 23.2.e).
La competencia jurisdiccional y el plazo para el recurso directo (órdenes ministeriales: art. 11.1.a LJCA, Sala de la Audiencia Nacional; plazo de dos meses desde la publicación en el BOE), así como las convocatorias de 2026 y si reproducen el art. 23.