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Orden HAC/580/2026 · Artículo 4

Orden HAC/580/2026, de 9 de junio, por la que se regula el procedimiento de reintegro de los fondos recibidos con cargo al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Probablemente válido

En el BOE: Artículo 4 ↗
Norma: Orden · 09/06/2026 · Ministerio de Hacienda
Tipo: Obligación

Argumento de nulidad

El art. 37.4 RDL 36/2020 solo prevé dos supuestos de reintegro, de carácter material: «no realizarse el gasto» o «incumplimiento total o parcial de los objetivos previstos». El art. 4.4 de la orden dispone que «se presumirá el incumplimiento del hito u objetivo correspondiente en caso de no emisión, falta de firma o no incorporación del certificado», es decir, convierte una omisión puramente formal en incumplimiento material. Una entidad que cumplió realmente el hito vería exigido el reintegro por un defecto documental, quizá imputable a otro órgano de la cadena de gestión, y el precepto no dice que la presunción sea refutable ni cómo se refuta. Eso equivale a crear una causa de reintegro de hecho, más allá de lo que la ley habilita («procedimiento»), y a establecer una presunción con efectos sustantivos y de carga de la prueba por vía reglamentaria, cuando las presunciones legales son cosa de ley (art. 385 LEC) y el reglamento no puede regular materias reservadas a la ley ni contravenir normas superiores (art. 128.2 Ley 39/2015). Hay dos puntos adicionales. (i) El art. 4.1 define que «no se ha realizado el gasto cuando no se haya reconocido la obligación» conforme al art. 73.1 c) LGP, restringiendo el concepto legal de gasto «realizado» y trasladando a CCAA y entidades locales, con régimen presupuestario propio, una fase de la contabilidad estatal. (ii) El art. 4.2 admite como causas de reintegro las «previstas en dichos instrumentos jurídicos» (convenios, resoluciones), lo que abre la puerta a causas no previstas en la ley, en tensión con el art. 37.4 y con el preámbulo. La salvaguarda del último inciso del apartado 4 es parcial: protege solo a quien «sí haya cumplido con las obligaciones... que les resultaran exigibles» y deja sin cobertura a quien no pudo emitir el certificado por causas ajenas.

Texto legal clave

«En caso de no realizarse el gasto o en caso de incumplimiento total o parcial de los objetivos previstos, las citadas entidades deberán reintegrar los fondos recibidos al Tesoro Público de manera total o parcial, en cada caso. El procedimiento de reintegro a estos efectos se regulará por Orden de la Ministra de Hacienda.» (art. 37.4 RDL 36/2020)

Mejor defensa de la validez

Habilitación expresa y específica: el art. 37.4 RDL 36/2020 dispone que «El procedimiento de reintegro a estos efectos se regulará por Orden de la Ministra de Hacienda» (igual el art. 37.5). Es colaboración reglamentaria directa, no una habilitación genérica, y la acreditación de las causas es materia típicamente procedimental y probatoria.
El art. 4 no crea una causa nueva. El apartado 1 reproduce las dos causas legales (no realizar el gasto, incumplir objetivos) y el apartado 4 solo regula cómo se prueba una de ellas. La rúbrica del artículo es «Acreditación de las causas de reintegro», y el preámbulo dice expresamente que la orden no regula las causas.
La presunción puede interpretarse como iuris tantum. El precepto no la declara irrefutable, y el procedimiento de reintegro (con trámite de audiencia, art. 82 Ley 39/2015, y alegaciones) permite aportar el certificado o prueba equivalente del cumplimiento real. Con esa interpretación conforme, el defecto documental solo invierte la carga de la prueba y no genera reintegro automático.
Hay un nexo lógico razonable entre hecho base y hecho presumido. El certificado de cumplimiento o de valor actual es el medio de acreditación ya fijado por el sistema de gestión del PRTR (Orden HFP/1030/2021, art. 3.8). Quien debía emitirlo, firmarlo o incorporarlo es quien dispone de la información, lo que encaja con el principio de facilidad probatoria (art. 217.7 LEC) y con el deber de proteger los intereses financieros de la UE (Reglamento (UE) 2021/241).
La presunción está acotada con garantías. No recae sobre los perceptores últimos ni sobre las entidades que cumplieron sus obligaciones de emisión, firma o incorporación. Eso refuerza la proporcionalidad y desmiente que la carga recaiga sobre quien no tiene culpa: solo alcanza al obligado que omitió su deber documental.
El reintegro regulado no es una sanción (no juega el art. 25 CE) ni, en principio, una prestación patrimonial pública del art. 31.3 CE. La reserva de ley es, como mucho, relativa, y la ley ya fijó el an y el quantum del reintegro (total o parcial) y la finalidad afectada de los fondos.
La orden se aprobó con dictamen del Consejo de Estado («de acuerdo con el Consejo de Estado»), superó el trámite de audiencia e información pública y se declara conforme a los principios del art. 129 Ley 39/2015. Esto no es vinculante, pero refuerza la presunción de legalidad. La finalización del Plan en 2026 justifica una regla de acreditación ágil.

Quién podría usarlo

Una CCAA, entidad local o entidad del sector público estatal a la que se exija reintegro por falta de certificado, aunque el hito se cumpliera materialmente, podría recurrir la resolución de reintegro y plantear recurso indirecto (art. 26 LJCA) contra el art. 4.4, alegando que crea una causa de reintegro sin cobertura legal y que opera como presunción irrefutable. Además de la pretensión de nulidad, buscaría que el órgano judicial adopte la interpretación conforme (presunción iuris tantum) y que el órgano gestor admita prueba del cumplimiento real. También se beneficiaría quien discuta que el gasto comprometido, pero con la obligación aún no reconocida, no puede equipararse a gasto no realizado.

Pendiente de comprobar

Texto íntegro de los arts. 1-3 y 5-8 de la Orden HAC/580/2026: ¿hay trámite de audiencia y alegaciones, y se admite expresamente prueba en contrario del cumplimiento real? Esto decide si la presunción es de hecho iuris tantum y hace desaparecer casi todo el ataque.
Ámbito subjetivo de la orden: si alcanza a las entidades del art. 37.3 RDL 36/2020 (presupuesto limitativo), el art. 37.3 no contiene remisión a una Orden, solo los apartados 4 y 5.
Contenido vigente del art. 3.8 de la Orden HFP/1030/2021 (certificado de cumplimiento y certificado de valor actual): quién los emite, plazo, y si ya contempla consecuencias por su falta.
Texto consolidado del art. 73 LGP a fecha actual (aquí se aportó la redacción de la Ley 31/2022) y si su aplicación a CCAA y entidades locales es coherente con su régimen presupuestario propio.
Jurisprudencia de la Sala Tercera sobre presunciones establecidas por reglamento, inversión de la carga de la prueba en procedimientos de reintegro y reserva de ley en materia de reintegros de transferencias y subvenciones (arts. 37 y 38 LGS como referencia comparada), y sobre el alcance del art. 128.2 Ley 39/2015.
Dictamen del Consejo de Estado: si examinó expresamente el art. 4.4 y si formuló observaciones sobre la presunción o su carácter refutable.
Fecha exacta de publicación en el BOE y plazo del recurso directo (art. 46.1 LJCA, dos meses, con agosto inhábil según art. 128.2 LJCA): es posible que ya haya vencido, en cuyo caso solo queda la vía indirecta (art. 26 LJCA) contra actos de aplicación.
Reglamento (UE) 2021/241 y normativa de la Comisión sobre reducción o recuperación de pagos por incumplimiento de hitos, para valorar la necesidad y proporcionalidad de la presunción.
Práctica aplicativa: resoluciones de reintegro ya dictadas con base en el art. 4.4 y si se admitió prueba del cumplimiento real.