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Orden HAC/936/2026 · Disposición adicional única

Orden HAC/936/2026, de 14 de agosto, por la que se aprueban los modelos de autoliquidación de las tasas establecidas en la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria, y el modelo de liquidación del canon concesional de las expendedurías de tabaco y timbre del Estado, establecido en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y se regula el criterio para la medición de distancias en los procedimientos ante el Comisionado para el Mercado de Tabacos.

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En el BOE: Disposición adicional única ↗
Norma: Orden · 14/08/2026 · Ministerio de Hacienda
Tipo: Restricción de derechos

Argumento de nulidad

El mejor argumento de nulidad es la infracción de jerarquía normativa (arts. 128.1 y 128.2 Ley 39/2015, art. 37.2 Ley 40/2015 y art. 47.2 Ley 39/2015). Una orden ministerial sustituiría o contradiría el método de medición de distancias que el propio RD 1199/1999 (arts. 35 y 39) ya establece o presupone. La habilitación de la DF 1ª ('disposiciones necesarias para la aplicación') es genérica y solo ampara normas de detalle técnico, no criterios que determinan si se cumple o no el requisito de distancia mínima y, con ello, el acceso a la concesión, los cambios de emplazamiento y las autorizaciones de punto de venta con recargo. Medir en línea recta frente a medir por itinerario transitable puede cambiar el resultado de un procedimiento. Por eso sería una regla material con efectos ad extra, de competencia del Gobierno y no del Ministro. La DA 1ª del RD solo cubre los modelos de autoliquidación de tasas. En el art. 4.Cinco de la Ley, la excepción por 'itinerario peatonal más corto' convive mal con la regla general: el legislador habla de 'las tres expendedurías más próximas' sin precisar método, y la orden resolvería esa ambigüedad de dos maneras distintas según el supuesto. Todo esto depende de un dato que no consta en el material aportado: el contenido de los arts. 35 y 39 del RD 1199/1999. Si fijan o presuponen otro método (p. ej. recorrido peatonal), la orden sería contra legem y nula. Si guardan silencio, el ataque es débil. Los argumentos de libertad de empresa (art. 38 CE) y de falta de rango legal son los más flojos, porque la Ley 13/1998 remite expresamente a lo reglamentario las distancias.

Texto legal clave

Ley 13/1998, art. 4.Cuatro: «criterios de selección mínimos determinados reglamentariamente tales como (...) las características del local, del entorno y de distancias entre expendedurías»; RD 1199/1999, DF 1ª: «dictar las disposiciones necesarias para la aplicación del presente Real Decreto»; Ley 13/1998, art. 4.Cinco: «de entre las tres expendedurías más próximas al lugar cuyo servicio se pretende atender».

Mejor defensa de la validez

Habilitación expresa: la DF 1ª del RD 1199/1999 faculta al Ministro, 'en el ámbito de sus competencias', 'para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación del presente Real Decreto'. La orden invoca esa DF para la regla de medición. Una regla de medición es una norma técnica de detalle que hace operativos los arts. 35 y 39 del RD. La jurisprudencia admite que una orden ministerial, con habilitación genérica de este tipo, complemente aspectos instrumentales o técnicos de un RD.
La ley remite expresamente a lo reglamentario la concreción de las distancias. El art. 4.Cuatro de la Ley 13/1998 prevé 'criterios de selección mínimos determinados reglamentariamente tales como (...) las características del local, del entorno y de distancias entre expendedurías', y su DF 1ª autoriza al Gobierno a dictar las disposiciones reglamentarias precisas. Es colaboración reglamentaria clásica y no hay reserva absoluta de ley. Además, la concesión se rige por un estatuto concesional, no por el régimen general de libertad de empresa.
El art. 38 CE pesa poco frente a titulares de concesiones en un monopolio estatal (art. 4.Uno Ley 13/1998). La orden no crea la distancia mínima ni los supuestos en que se exige. Solo fija cómo se mide una distancia ya establecida por norma de rango superior. Tampoco impone cargas ni prohibiciones nuevas.
La supuesta incoherencia con la excepción no es tal. La regla general (línea recta) mide la distancia entre establecimientos. La excepción opera en otra fase y para otro fin: elegir la expendeduría de suministro del art. 4.Cinco, 'una de las tres más próximas'. Se puede leer como una primera selección en línea recta seguida de una elección entre esas tres según el recorrido peatonal. Esa lectura es coherente con el art. 4.Cinco y favorece al solicitante.
La diferencia entre 'centro de la puerta' y 'puerta más próxima' es una imprecisión interpretable, ya que la regla 2 añade 'las puertas más próximas entre sí'. Es un defecto de técnica normativa, no de legalidad. La seguridad jurídica (art. 9.3 CE) se ve reforzada porque antes no había criterio general.
La orden se anuncia en su título y en el preámbulo (apartado III) como norma de alcance general sobre medición de distancias. Cumple las exigencias de motivación y del art. 129 Ley 39/2015, y se dicta al amparo de la DF 1ª del RD 1199/1999.
Si los arts. 35 y 39 del RD guardan silencio sobre el método de medición, la orden colma una laguna sin contradecir nada. Eso es lo que hacen las órdenes interpretativas o aclaratorias con habilitación de desarrollo.

Quién podría usarlo

Se beneficiarían los titulares de expendedurías o solicitantes cuya autorización, traslado o transmisión se deniega o se impugna por aplicar la medición en línea recta (que suele dar distancias menores que el itinerario peatonal). También los titulares de puntos de venta con recargo afectados por la designación de expendeduría de suministro. Podrían impugnar directamente la orden, si el plazo de dos meses del art. 46 LJCA no ha vencido (agosto es inhábil, así que el plazo puede estar cerca de su fin si se publicó en agosto). Si ya venció, pueden hacerlo de forma indirecta (art. 26 LJCA) contra el acto concreto de aplicación (denegación de cambio de emplazamiento, de autorización o de traslado), alegando la ilegalidad de la orden como motivo. Los competidores cercanos que se oponen a un traslado o a un nuevo punto de venta podrían defender la orden en sentido inverso.

Pendiente de comprobar

Texto vigente de los arts. 35 y 39 del RD 1199/1999 tras el RD 563/2025 y cualquier otra modificación: si fijan o presuponen un método de medición (itinerario peatonal, vía pública más corta, línea recta) y si contienen una remisión a desarrollo ministerial.
Si la distancia mínima está fijada en el RD (o en el pliego concesional) y si la medición se regula en otra norma de rango reglamentario superior o en circulares o instrucciones del Comisionado.
Jurisprudencia del TS (Sala Tercera, Sección 3ª) sobre medición de distancias entre expendedurías (recorrido peatonal frente a línea recta), sobre el alcance de las habilitaciones genéricas a órdenes ministeriales ('disposiciones necesarias para la aplicación') y sobre la distinción entre normas técnicas de detalle y normas que condicionan derechos.
Fecha de publicación en el BOE y de entrada en vigor de la orden, para calcular el plazo del recurso directo (art. 46 LJCA, con agosto inhábil), y si se aplica a procedimientos ya iniciados (retroactividad, art. 9.3 CE y disposición transitoria).
Tramitación: audiencia e información públicas (art. 26 Ley 50/1997), memoria de análisis de impacto normativo, informe de la Abogacía del Estado, y si era exigible el dictamen del Consejo de Estado por tratarse de una disposición ejecutiva de una ley o de un RD. La ausencia de estos trámites podría dar un motivo formal de nulidad.
Texto de las versiones vigentes del art. 4.Cuatro y 4.Cinco de la Ley 13/1998 (están truncados en el material aportado) y de las disposiciones finales de la Ley 13/1998 y del RD sobre el reparto de competencias normativas entre el Gobierno y el Ministro de Hacienda.
Efecto real de la regla de medición sobre expedientes concretos: ejemplos en los que un cambio de método modifique el resultado, para valorar interés legitimado y perjuicio.