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Orden PJC/297/2026 · Artículo 26

Orden PJC/297/2026, de 30 de marzo, por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional para el ejercicio 2026.

Probablemente válido

En el BOE: Artículo 26 ↗
Norma: Orden · 30/03/2026 · Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes
Tipo: Obligación

Argumento de nulidad

El mejor argumento es doble. (i) Indeterminación y falta de cobertura legal expresa. El párrafo segundo de los apdos. 1 y 2 autoriza a incrementar la fracción de cuota sin tope, sin fórmula, sin determinar quién calcula el déficit ni cómo, y sin cobertura legal visible en los textos aportados. La DF 25ª Ley 31/2022 solo fija niveles mínimos y máximos de las reservas de estabilización (5-20 % en contingencias comunes) y su dotación con resultados positivos. No prevé que el déficit se cubra elevando la fracción de cuota. Una orden ministerial, que según el art. 24.1.f) Ley 50/1997 es solo una forma, no una habilitación, estaría creando un mecanismo de financiación abierto con cargo a recursos de la Seguridad Social. (ii) Reenvío a la DGOSS. El criterio de «circunstancias estructurales» no está definido ni en la ley ni en la orden. Se difiere a una resolución de un órgano directivo sin potestad reglamentaria (art. 128.2 LPAC) la fijación de las condiciones de acceso al coeficiente superior, con efecto económico directo sobre las mutuas. Si esa resolución contiene criterios generales y no mera aplicación, sería una norma dictada por órgano incompetente, y la orden incurriría en una remisión en blanco contraria a la seguridad jurídica (art. 9.3 CE). El argumento de reserva de ley del art. 31.3 CE es débil: la cuota que paga el particular no cambia.

Texto legal clave

«Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes: … f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros» (art. 24.1.f Ley 50/1997); y «La Reserva de Estabilización de Contingencias Comunes tendrá una cuantía mínima equivalente al 5 por ciento de las cuotas ingresadas durante el ejercicio económico… hasta el 20 por ciento» (DF 25ª Ley 31/2022, art. 95.2.b TRLGSS). Ninguno prevé la elevación de la fracción de cuota por resultados negativos.

Mejor defensa de la validez

La fracción de cuota no crea ninguna carga para particulares. El tipo de cotización por contingencias comunes (28,30 %, reparto empresa/trabajador) lo fija la ley (art. 122 Ley 31/2022, prorrogada). La empresa y el trabajador pagan la misma cuota íntegra, la cubra una mutua o el INSS. La fracción solo reparte esa cuota entre la mutua colaboradora y la Tesorería General de la Seguridad Social, ambas dentro del patrimonio único de la Seguridad Social (art. 103 TRLGSS, en la redacción de la DF 25ª Ley 31/2022). El art. 31.3 CE y la reserva de ley sobre prestaciones patrimoniales de carácter público apenas entran en juego.
Aunque entraran en juego, la reserva de ley en materia de cotizaciones es relativa (SSTC 37/1981, 19/1987 y 185/1995). La ley fija los elementos esenciales (hecho imponible, sujetos, tipo y bases), y la orden anual de cotización es el instrumento ordinario de colaboración reglamentaria. El Tribunal Supremo ha venido avalando estas órdenes anuales cuando se limitan a concretar y actualizar parámetros técnicos.
La orden ejerce una habilitación específica, no genérica. Cita el art. 5.2.b) TRLGSS, la DF 3ª RDL 3/2026, el art. 122 Ley 31/2022 y la DF única del Reglamento de Cotización. Cumple así el art. 128.2 LPAC (potestad reglamentaria ministerial solo si la atribuye una ley o un real decreto). Además, el art. 71.2 del RD 1993/1995 ya prevé la fracción de cuota como técnica de financiación de las mutuas.
Los coeficientes (0,06, 0,07, 0,030/0,033, 2,70/3,20 %) están fijados en la propia orden, con cifras concretas. Son idénticos o continuistas respecto de la orden de 2025, y el preámbulo declara que se mantiene la regulación anterior. No hay innovación ni vulneración de la seguridad jurídica.
La cláusula de incremento por resultado negativo tiene un criterio objetivo: la suma de resultados a distribuir para reservas de contingencias comunes y profesionales debe ser negativa. Esto engarza con el sistema legal de reservas de estabilización (art. 95.2 TRLGSS, DF 25ª Ley 31/2022). El aumento se limita a cubrir ese déficit («en tanto que la citada suma… sea negativa»), de modo que es proporcionado y no arbitrario.
La resolución de la DGOSS no es un reglamento delegado, sino un acto aplicativo y declarativo. Verifica si cada mutua acredita la «insuficiencia financiera… en base a circunstancias estructurales», y se publica en el BOE. Es un acto reglado y revisable. Esto es distinto de la subdelegación de potestad normativa.
La retroactividad al 1 de enero de 2026 de una orden de 30 de marzo no es relevante en términos del art. 9.3 CE. No restringe derechos individuales y mantiene el régimen vigente (prórroga material de la orden de 2025).

Quién podría usarlo

El único afectado realista es una mutua a la que la DGOSS deniegue el coeficiente del 0,07 o a la que se aplique un aumento calculado de forma discutible. Podría hacer un recurso indirecto (art. 26 LJCA) contra esa resolución o contra el acto de liquidación, alegando indeterminación y falta de habilitación. Las empresas y los trabajadores carecen de interés directo, porque su cuota no varía. Además, anular el criterio no le daría a la mutua el coeficiente más alto, lo que reduce el incentivo.

Pendiente de comprobar

Los textos aportados no incluyen la habilitación decisiva. Faltan los arts. 87, 91, 95 y 96 TRLGSS completos, el art. 5.2.b) TRLGSS, la DF 3ª RDL 3/2026, el art. 71.2 y el art. 76.2 del RD 1993/1995, y el resto del art. 122 Ley 31/2022 (apartado final sobre mutuas). El art. 122 aportado se refiere al ejercicio 2023: hay que verificar que su prórroga para 2026 y las disposiciones del RDL 3/2026 cubren la remisión.
Verificar si la cláusula de incremento por resultado negativo figura ya en órdenes anteriores (Orden PJC/178/2025 y anteriores) y si alguna sentencia del TS (Sala 3ª) la ha examinado o avalado. Si se repite desde hace años sin anulación, la probabilidad de nulidad baja más.
Jurisprudencia del TS sobre recursos contra órdenes anuales de cotización y sobre el reparto de fracciones de cuota a mutuas (SSTS sobre coeficientes de sostenimiento de servicios comunes y de la fracción de cuota). Contrastar la doctrina sobre colaboración reglamentaria en la financiación de mutuas.
Qué publica la DGOSS en la práctica: si ya existe una resolución con criterios generales de «insuficiencia financiera por circunstancias estructurales» y si es de mera aplicación o crea normas.
Comprobar la fecha de publicación en el BOE y la entrada en vigor, para valorar la retroactividad al 1 de enero y la naturaleza favorable o desfavorable de cada coeficiente respecto de 2025.
Confirmar si la contingencia de «incapacidad temporal» de autónomos y del sistema agrario (apdos. 2 y 3) tiene un régimen legal propio (art. 76.2 del RD 1993/1995 y art. 308 TRLGSS) que cubra los tipos fijos del apartado 3.